El abogado Cristóbal Correa sostiene que los procesos judiciales posteriores a la aprobación ambiental están extendiendo los tiempos para materializar inversiones y plantea fortalecer los Tribunales Ambientales, junto con establecer límites claros entre el control de legalidad y la evaluación técnica. “La RCA (resolución de calificación ambiental) debe recuperar su condición de verdadero hito dentro del desarrollo de un proyecto. No puede convertirse en una suerte de aprobación provisional después de años de evaluación”, enfatiza.
La creciente judicialización de proyectos después de obtener su Resolución de Calificación Ambiental (RCA) se está convirtiendo en un nuevo factor de incertidumbre para la inversión minera en Chile. A los tiempos asociados a la evaluación y tramitación de permisos se suma hoy un periodo posterior de reclamaciones y litigios que puede extender la definición sobre la ejecución de una iniciativa.
Así lo advierte en una entrevista en el portal ELECTROMINERÍA Cristóbal Correa, abogado especialista en minería, quien denomina este fenómeno como una “segunda permisología”: una etapa que comienza una vez obtenida la aprobación ambiental y cuyos tiempos pueden resultar difíciles de anticipar para los titulares de proyectos.
“El aumento de causas demuestra, por una parte, que la institucionalidad ambiental está siendo utilizada y que existe acceso efectivo a la justicia, lo que es positivo. El problema aparece cuando la judicialización pasa a transformarse en una nueva etapa habitual dentro del desarrollo de un proyecto y, especialmente, cuando sus plazos resultan difíciles de anticipar”, explica.
Según Correa, durante años el debate estuvo centrado principalmente en cuánto demoraban las iniciativas en completar su evaluación y conseguir los permisos necesarios. Sin embargo, actualmente la obtención de una RCA favorable no necesariamente termina con ese período de incertidumbre. “Un proyecto puede haber pasado varios años de evaluación técnica y participación ciudadana, obtener una RCA favorable y, aun así, incorporar en su planificación uno, dos o más años adicionales de litigación antes de adoptar su decisión definitiva de inversión”, sostiene.
Competencia por capital minero
Para el abogado, este escenario adquiere especial relevancia para una industria intensiva en capital como la minería, cuyos proyectos compiten por recursos dentro de portafolios globales. “Chile no compite internacionalmente por el precio del cobre: somos tomadores de precios. Competimos por el capital necesario para explorar, construir y ampliar proyectos, y ese capital compara jurisdicciones”, afirma.
En esa evaluación, explica, no sólo inciden la calidad del recurso geológico o los costos de construcción, sino también variables como impuestos, infraestructura, seguridad jurídica, permisos y el período que transcurre entre la aprobación ambiental y la posibilidad efectiva de ejecutar una inversión.
Si bien Chile conserva ventajas relevantes frente a otros distritos mineros, Correa advierte que la extensión de los plazos tiene consecuencias económicas concretas. “Chile mantiene ventajas extraordinarias: geología, infraestructura, capital humano, proveedores especializados e institucionalidad. Pero cada año adicional de incertidumbre tiene un costo financiero y aumenta el riesgo del proyecto. Eso afecta su valorización y puede hacer que una compañía priorice otra inversión dentro de su portafolio global”, señala.
¿Límites de la revisión judicial?
Uno de los desafíos que identifica Correa es establecer con mayor claridad la frontera entre el control judicial de una resolución y la evaluación técnica realizada previamente por la institucionalidad ambiental.
A su juicio, la posibilidad de recurrir ante los tribunales constituye una garantía indispensable y estos deben revisar aspectos como el cumplimiento del procedimiento, las competencias de la autoridad y la fundamentación de las decisiones. Sin embargo, plantea que “existe una diferencia entre controlar la legalidad de una decisión técnica y sustituir a la autoridad técnica en esa decisión”.
El especialista recuerda que una evaluación ambiental puede involucrar durante años a profesionales de distintas disciplinas y a organismos públicos con competencias específicas, analizando materias como hidrogeología, biodiversidad, emisiones, patrimonio y comunidades.
“Los jueces deben poder revisar si esa evaluación estuvo correctamente realizada y suficientemente fundada. Lo que debemos evitar es que el proceso judicial termine funcionando, en los hechos, como una nueva evaluación ambiental completa. El Poder Judicial controla la legalidad; no debería transformarse en una nueva autoridad ambiental”, sostiene.
Mejoras a los Tribunales Ambientales
Correa también identifica espacios de mejora en el funcionamiento de los Tribunales Ambientales, comenzando por asegurar que dispongan de los recursos y ministros contemplados en la legislación. “No es razonable exigir mayor velocidad a tribunales que funcionan durante periodos relevantes con integraciones incompletas”, afirma.
Junto con ello, propone avanzar hacia plazos procesales más predecibles, una gestión más intensiva de las causas y una mayor capacidad técnica de apoyo a los ministros, además de mecanismos que permitan identificar tempranamente cuáles son las controversias jurídicas y técnicas relevantes de cada caso.
Asimismo, considera necesario revisar la arquitectura de recursos para evitar que una misma controversia pueda extenderse indefinidamente a través de distintas instancias. “El derecho a revisión judicial debe estar plenamente garantizado, pero eso no significa que una misma discusión tenga que reproducirse indefinidamente a través de distintas instancias”, señala.
El objetivo, precisa, no es privilegiar la rapidez por sobre la calidad de las decisiones, sino conseguir que éstas se adopten dentro de plazos compatibles con la realidad económica de las inversiones. “Una sentencia ambiental que llega cuando el proyecto perdió su financiamiento puede ser jurídicamente impecable, pero desde el punto de vista económico e institucional llegó demasiado tarde”, advierte.
Transparencia y participación ciudadana
Otro aspecto que Correa pone sobre la mesa es la transparencia del financiamiento de la litigación ambiental, aunque enfatiza que cualquier avance en esta materia debe resguardar la participación de comunidades y organizaciones de la sociedad civil.
“Las comunidades, ONG y organizaciones de la sociedad civil cumplen un papel legítimo y muchas veces han permitido identificar impactos que mejoran los proyectos. Ese espacio debe protegerse”, sostiene.
En aquellos casos en que exista financiamiento relevante de terceros destinado específicamente a litigación, plantea que podrían establecerse estándares mínimos de transparencia sobre su origen, junto con información respecto de eventuales conflictos de interés.
“El objetivo no es saber quién aportó cinco mil pesos a una organización ambiental. El objetivo es que un procedimiento de interés público pueda conocer si detrás de una litigación existe un tercero con un interés económico o estratégico significativo. La transparencia fortalece la legitimidad de la participación; no la debilita”, explica.
Recuperar el peso de la RCA
Para Correa, avanzar en mayor certeza jurídica no supone impedir que una RCA sea impugnada. Lo relevante, sostiene, es que quienes desarrollan proyectos conozcan con anticipación las reglas, instancias y tiempos asociados a esas reclamaciones.
“Un inversionista necesita saber cuáles materias pueden ser revisadas, en qué plazo se puede reclamar, cuánto razonablemente demorará esa reclamación, qué efectos produce sobre la ejecución del proyecto y cuándo una controversia puede considerarse definitivamente resuelta”, afirma.
Asimismo, considera necesario evitar que materias técnicas extensamente evaluadas sean reabiertas sucesivamente, salvo cuando exista una ilegalidad o un vicio relevante que lo justifique.
“En definitiva, la RCA debe recuperar su condición de verdadero hito dentro del desarrollo de un proyecto. No puede convertirse en una suerte de aprobación provisional después de años de evaluación”, enfatiza.
En ese sentido, el abogado sostiene que el desafío no pasa por contraponer el desarrollo de inversiones con las exigencias ambientales, sino por fortalecer una institucionalidad capaz de compatibilizar ambos objetivos.
“Chile no necesita elegir entre inversión y medio ambiente. Necesita una institucionalidad exigente ambientalmente y, al mismo tiempo, capaz de entregar decisiones definitivas dentro de plazos razonables. Esa combinación —altos estándares y certeza jurídica— es precisamente una de las ventajas competitivas que deberíamos aspirar a ofrecer como país”.